我國養(yǎng)老服務(wù)組織的分類管理

一、為什么要實行養(yǎng)老服務(wù)組織的分類管理？

　　隨著我國人口老齡化進(jìn)程加快，亟需照料的老年人不斷增加。受到經(jīng)濟(jì)、文化和制度等因素的影響，傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能逐漸弱化，社會化養(yǎng)老服務(wù)的需求日益增加。養(yǎng)老服務(wù)組織是社會化養(yǎng)老服務(wù)的主體，是為老人提供集中居住、膳食供應(yīng)、生活照顧、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)保健、緊急救援、精神慰藉、文化娛樂等專門服務(wù)或綜合服務(wù)的組織。與“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”這一概念相比，養(yǎng)老服務(wù)組織的含義更為廣泛，既包括全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（簡稱養(yǎng)老機(jī)構(gòu)），也包括老人日間照料中心、老人居家照料中心等社區(qū)服務(wù)組織和居家服務(wù)組織。民政部《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》和《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》等地方性法律文件中所稱的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅指為老年人提供全日制集中住宿和照料護(hù)理等綜合服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

　　老齡化社會的到來迫切需要養(yǎng)老服務(wù)組織的發(fā)展規(guī)范化、多元化和專業(yè)化，而分類管理則是養(yǎng)老服務(wù)組織發(fā)展的制度保障。目前，我國養(yǎng)老服務(wù)組織的建設(shè)仍處于起步階段，其發(fā)展遠(yuǎn)滯后于老年人的需求。養(yǎng)老服務(wù)組織在發(fā)展中存在著諸多需要解決的問題，如敬老院以及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率高、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率低下、可提供有效服務(wù)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織稀缺、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與入住老年人的權(quán)利和義務(wù)不明確、養(yǎng)老服務(wù)及管理隊伍專業(yè)化程度較低、醫(yī)養(yǎng)融合困難等。從管理方面來看，養(yǎng)老服務(wù)組織發(fā)展面臨的主要問題是登記困難和后期監(jiān)管乏力。養(yǎng)老服務(wù)組織的分類管理是解決以上問題的突破點(diǎn)。分類管理對于理順政府部門的管理思路，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)組織的規(guī)范化、專業(yè)化和多元化發(fā)展具有重要意義。

　　二、養(yǎng)老服務(wù)組織可分為哪些類別？

　　分類管理是指對不同的養(yǎng)老服務(wù)組織，適用不同的登記條件、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)與管理標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼與稅收政策，賦予其不同的權(quán)利與義務(wù)。

 　　1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、居家養(yǎng)老服務(wù)組織和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織

　　根據(jù)不同的服務(wù)場所，養(yǎng)老服務(wù)組織可以分為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（全日制）、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織和居家養(yǎng)老服務(wù)組織。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是在專門的場所內(nèi)（養(yǎng)老院內(nèi)）為老人提供全日制集中住宿和照護(hù)服務(wù)的組織；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織是在老人居住的社區(qū)內(nèi)設(shè)置服務(wù)場所，并在該場所內(nèi)為老人提供服務(wù)的組織；居家養(yǎng)老服務(wù)組織是在老人的居所內(nèi)提供服務(wù)的組織。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織和居家養(yǎng)老服務(wù)組織可以提供膳食供應(yīng)、醫(yī)療護(hù)理、日常生活照料、康復(fù)保健、精神慰藉、文化娛樂、交通接送等服務(wù)，但不提供夜間集中住宿服務(wù)。全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的站點(diǎn)，也可以上門提供居家養(yǎng)老服務(wù)，但其應(yīng)滿足全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)只是全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的附設(shè)服務(wù)。

　　2.養(yǎng)老企業(yè)、民辦養(yǎng)老服務(wù)組織和事業(yè)編養(yǎng)老服務(wù)組織

　　根據(jù)不同的登記機(jī)關(guān)，養(yǎng)老服務(wù)組織可以分為養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、民辦養(yǎng)老服務(wù)組織（登記為民辦非企業(yè)單位）和事業(yè)編養(yǎng)老服務(wù)組織。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)是在工商管理部門登記，登記形式為有限責(zé)任公司或股份有限公司；民辦養(yǎng)老服務(wù)組織在民政部門登記，目前的登記形式為民辦非企業(yè)單位；事業(yè)編養(yǎng)老服務(wù)組織在機(jī)構(gòu)編制部門登記，登記形式為事業(yè)單位法人。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)屬于營利性組織，民辦非企業(yè)、事業(yè)編養(yǎng)老服務(wù)組織屬于非營利性組織。為鼓勵民間資本進(jìn)入養(yǎng)老事業(yè)，允許養(yǎng)老服務(wù)組織登記為營利性組織（企業(yè)），企業(yè)所獲利潤可以用于分配；也允許民事主體以多種形式（公辦民營等）參與事業(yè)編養(yǎng)老服務(wù)組織的建設(shè)和運(yùn)營，增進(jìn)后者的運(yùn)營效率。

 　　3.公辦養(yǎng)老服務(wù)組織和民辦養(yǎng)老服務(wù)組織

　　根據(jù)投資主體的不同，可以將養(yǎng)老服務(wù)組織分為民辦養(yǎng)老服務(wù)組織和公辦養(yǎng)老服務(wù)組織。民辦養(yǎng)老服務(wù)組織主要由民間捐資舉辦，包括養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務(wù)組織；公辦養(yǎng)老服務(wù)組織主要由政府捐資舉辦，包括公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公辦社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)組織（社區(qū)日間照料中心、居家服務(wù)中心等）。按照法律規(guī)定，公辦全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（社會福利院、敬老院、光榮院等）應(yīng)登記為事業(yè)單位法人，其工作人員一部分為定崗定編的事業(yè)編制（主要是院長和財務(wù)人員），另一部分為合同工。

　　4．營利性養(yǎng)老服務(wù)組織和非營利性養(yǎng)老服務(wù)組織

　　根據(jù)組織目的的不同，可以將養(yǎng)老服務(wù)組織分為營利性養(yǎng)老服務(wù)組織和非營利性養(yǎng)老服務(wù)組織。營利性養(yǎng)老服務(wù)組織是在工商行政管理部門登記、以營利為目的的養(yǎng)老組織；非營利性養(yǎng)老服務(wù)組織是在民政部門或編制管理部門登記，不以營利為目的的養(yǎng)老組織。非營利養(yǎng)老服務(wù)組織可以進(jìn)一步區(qū)分為公益類養(yǎng)老服務(wù)組織和一般的非營利養(yǎng)老服務(wù)組織。

　　三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織和居家養(yǎng)老服務(wù)組織怎樣登記和管理？

　　國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）在發(fā)展目標(biāo)中明確提出，到2020年，我國要建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一直以來是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，通過近年來的發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模，關(guān)于全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記、管理制度也較為完善。與全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，居家養(yǎng)老服務(wù)組織和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織的發(fā)展嚴(yán)重滯后于社會需求。盡管全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也可以提供居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，但由于護(hù)理人員缺乏、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式單一等原因，并不能滿足老人多樣化、多層次的養(yǎng)老需求。政府在各個社區(qū)設(shè)立的老年人日間照料中心大部分都沒有提供有效服務(wù)，真正能夠提供居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)極為缺乏。在此類機(jī)構(gòu)的登記和管理方面，還沒有明確的法律規(guī)定。居家養(yǎng)老服務(wù)組織和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織的設(shè)立（或者提供服務(wù)）是否需要許可？根據(jù)目前的規(guī)定，民政部門的審批業(yè)務(wù)里并沒有對居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織的審批事項。

　　一方面，政府的各類文件都在積極鼓勵和扶持居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，另一方面，希望提供此類服務(wù)的組織卻不能夠得到順暢登記，如何解決這一困境？日本對福利機(jī)構(gòu)的分類值得借鑒。日本《社會福利法》第60條把社會福利事業(yè)分為兩類，第一類社會福利事業(yè)是對服務(wù)對象的生命、財產(chǎn)可能產(chǎn)生重大影響的事業(yè)；第二類社會福利事業(yè)則是指對服務(wù)對象產(chǎn)生的影響輕微的事業(yè)。第一類社會福利事業(yè)只能由中央或地方公共團(tuán)體、社會福利法人（需要經(jīng)過主管部門的許可）來經(jīng)營，而第二類社會福利事業(yè)的經(jīng)營不設(shè)門檻，經(jīng)營者在開業(yè)前到地方政府機(jī)構(gòu)直接登記即可。在老人福利領(lǐng)域，養(yǎng)護(hù)老人院、特別養(yǎng)護(hù)老人院、低收費(fèi)老人院屬于第一類社會福利事業(yè)；老人居家養(yǎng)護(hù)事業(yè)、老人日間服務(wù)事業(yè)、老人短期入所事業(yè)、小規(guī)模多功能性居家護(hù)理事業(yè)等屬于第二類社會福利事業(yè)。

　　我國也應(yīng)當(dāng)區(qū)分第一類和第二類養(yǎng)老服務(wù)組織，進(jìn)行分類管理。全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要配備專門設(shè)施和擁有專業(yè)技能的護(hù)理人員，老人照料需求較高，且終日在其中生活，對老人生命財產(chǎn)的影響遠(yuǎn)超過其他組織，應(yīng)作為第一類養(yǎng)老組織。居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織對老人權(quán)益影響較小，應(yīng)作為第二類組織。第一類組織實施養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)獲得民政部門或衛(wèi)生部門的許可，第二類組織無需獲得許可，可以直接在民政部門或工商部門登記。對第一類組織應(yīng)規(guī)定較為嚴(yán)格的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，實行較為嚴(yán)格的管理。對第二類組織設(shè)定較低的標(biāo)準(zhǔn)，實行較為寬松的管理，主要依靠市場機(jī)制的力量保障其服務(wù)品質(zhì)。

　　四、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務(wù)組織如何相互轉(zhuǎn)化？

　　我國法律雖然已經(jīng)允許設(shè)立以上三種類型的養(yǎng)老服務(wù)組織，但卻沒有規(guī)定三種類型相互轉(zhuǎn)化的途徑。通常，非營利性養(yǎng)老服務(wù)組織不能轉(zhuǎn)為營利性養(yǎng)老組織機(jī)構(gòu)。但我國以往不允許全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行工商登記，目前絕大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是民辦非企業(yè)形式。現(xiàn)在既然開通了工商登記的道路，理應(yīng)在法律生效后的一定時期內(nèi)，給予這些機(jī)構(gòu)重新選擇的機(jī)會，允許其在辦理清算及注銷手續(xù)后根據(jù)法律規(guī)定轉(zhuǎn)為工商登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。根據(jù)民政部等十部委《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）的規(guī)定，在辦理清算中，剩余資產(chǎn)由民政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，以捐贈形式納入當(dāng)?shù)卣B(yǎng)老發(fā)展專項基金。原始捐資有增值的，經(jīng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)決策機(jī)構(gòu)同意并經(jīng)審計符合規(guī)定的，可對捐資人（舉辦者）給予一次性獎勵。

　　將工商登記的養(yǎng)老服務(wù)組織轉(zhuǎn)為民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務(wù)組織在我國實踐中還沒有迫切的需求，但在理論上也該探討此類轉(zhuǎn)化問題。在其他國家，此種轉(zhuǎn)化通常是被允許的。因為是從營利形式轉(zhuǎn)為非營利性形式，可以采取變更登記的形式，手續(xù)上更為簡便。

　　五、如何打破民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)準(zhǔn)入障礙？

　　根據(jù)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》，全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行設(shè)立許可，取得許可的條件必須是建設(shè)、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等部門已經(jīng)完成審查或驗收。但是辦理建設(shè)、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等審查的申請人必須是實體機(jī)構(gòu)（此時養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還未取得法人資格），民政部門出具的《設(shè)立籌備指導(dǎo)意見書》不具有行政效力，建設(shè)、消防、衛(wèi)生、環(huán)保等部門不予認(rèn)可，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立成為一個無法完成的命題。為解決這一問題，2014年7月22日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)【2014】27號），建議將工商登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的前置審批改為后置審批。但是由于涉及到對《老年人權(quán)益保護(hù)法》的修改，正式的決定一直延至2015年11月3日。國務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》國發(fā)（〔2015〕62號），將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)區(qū)分為公益類和經(jīng)營類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，前者仍然實行前置許可，而對后者實行“先照后證”，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)首先取得營業(yè)執(zhí)照，再申請許可，此時的許可，已不再是設(shè)立許可，而是獲得服務(wù)資質(zhì)的許可。但是，問題仍然沒有完全解決，什么是經(jīng)營性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)？什么是公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)？文件并沒有界定。筆者以為，應(yīng)該在我國建立公益（慈善）組織認(rèn)定制度，將公益性養(yǎng)老服務(wù)組織從普通的非營利養(yǎng)老組織中識別出來，對其適用不同的法律規(guī)定。這不僅有利于國務(wù)院【2015】62號文件和《老年權(quán)益保護(hù)法》的實施，也有利于對公益性養(yǎng)老服務(wù)組織適用特別的稅收優(yōu)惠等支持措施。

 　　六、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)何去何從？

　　政府通過設(shè)立公辦養(yǎng)老服務(wù)組織保障基本養(yǎng)老服務(wù)（即優(yōu)先接收“三無”老人、“五?！崩先?，以及孤寡、失能、高齡、失獨(dú)等特殊困難老人）。但是，隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也面臨著何去何從的難題。筆者以為，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）的規(guī)定，公辦養(yǎng)老服務(wù)組織也應(yīng)區(qū)分為公益一類和公益二類，不能或不宜由市場配置資源的養(yǎng)老服務(wù)劃入公益一類，實行公辦公營；可部分由市場配置資源的養(yǎng)老服務(wù)，劃入公益二類，實行公辦民營。隨著我國社會保障體系的完善，需要由政府供養(yǎng)和保障的特殊困難老人逐漸減少；再加上對特殊困難老人的保障形式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽o(hù)理補(bǔ)貼等形式（或護(hù)理保險），劃入公益一類的養(yǎng)老服務(wù)組織（公辦公營）將逐漸減少，劃入公益二類的公辦民營養(yǎng)老服務(wù)組織將成為事業(yè)編養(yǎng)老服務(wù)組織的主體。

　　七、非營利養(yǎng)老服務(wù)組織是否可以獲得合理回報？

　　營利性養(yǎng)老服務(wù)組織與非營利性養(yǎng)老服務(wù)組織的登記機(jī)關(guān)不同，其適用的稅收優(yōu)惠政策、土地優(yōu)惠政策等也不相同。根據(jù)傳統(tǒng)的理論，二者最大的不同在于：營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)允許進(jìn)行利潤分配和剩余分配，而非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能進(jìn)行利潤分配和剩余分配。但這一傳統(tǒng)理論在實踐中卻遇到了困境。核心問題是：民非企業(yè)單位不能分配利潤和剩余財產(chǎn)，但舉辦人又有保本需求和獲得合理回報的需求，如何解決這一矛盾？許多地方政策規(guī)定允許民辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)組織獲得合理回報。例如，有些地方允許舉辦人提取一定比例的利潤作為獎勵，例如，《威海市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（威政辦發(fā)【2014】38號）規(guī)定，“允許非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提取不超過10%的年度盈余收益，用于獎勵投資者?！?。

　　為解決以上矛盾，民政部制定了《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)【2015】33號）（以下簡稱《實施意見》），規(guī)定，“民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為捐資舉辦，機(jī)構(gòu)享有對其資產(chǎn)的法人財產(chǎn)權(quán)，捐資人（舉辦者）不擁有對所捐贈財產(chǎn)的所有權(quán)。對于舉辦者沒有捐贈而以租賃形式給予組織使用的固定資產(chǎn)、以及以借款方式投入組織運(yùn)營的流動資金，允許其收取不高于市場公允水平的租金和利息。行業(yè)管理部門和登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行披露并進(jìn)行必要監(jiān)管?！边@一規(guī)定明確了舉辦者投入的資產(chǎn)為捐贈財產(chǎn)，也允許舉辦者取得合理租金或貸款利息。但該規(guī)定并沒有明確禁止以獎金形式回報舉辦者，問題還是沒有徹底解決。

　　該《實施意見》對剩余財產(chǎn)的歸屬問題也做出了規(guī)定，“民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)停辦后，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行清算，其剩余資產(chǎn)由民政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，以捐贈形式納入當(dāng)?shù)卣B(yǎng)老發(fā)展專項基金。原始捐資有增值的，經(jīng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)決策機(jī)構(gòu)同意并經(jīng)審計符合規(guī)定的，可對捐資人（舉辦者）給予一次性獎勵?！卑凑铡睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位清算后的剩余財產(chǎn)也是不應(yīng)當(dāng)分配的，但《實施意見》卻允許以獎勵形式回報舉辦者（獎勵數(shù)額沒有規(guī)定最高限制）。

　　《實施意見》的規(guī)定是否能有效解決法律規(guī)定和現(xiàn)實需求之間的沖突，值得商榷。理由在于：（1）鼓勵舉辦方以借款或租賃等方式獲得回報，會減少舉辦者對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的直接投資，從而減少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自有資本，最終增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營風(fēng)險和第三人的交易風(fēng)險。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營風(fēng)險本來就高于其他行業(yè)，且關(guān)乎社會安全，通常要求其具有更強(qiáng)的責(zé)任能力。例如，臺灣《社會福利法》要求老人福利機(jī)構(gòu)應(yīng)具有履行營運(yùn)之擔(dān)保能力，以保障老人權(quán)益，其設(shè)立時必須提供履行營運(yùn)擔(dān)保能力證明。（2）鼓勵舉辦方以借款或租賃等方式獲得回報，會增加通過關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行利益輸送的風(fēng)險。對關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行規(guī)范要求很高的監(jiān)管能力，我國目前的監(jiān)管體系難以規(guī)范以借款為名，實為集資（給予貸款人遠(yuǎn)高于合理利息的回報）的行為。（3）對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈可以獲得稅收上的優(yōu)惠（將捐贈從舉辦人的應(yīng)納稅所得中扣除），這仍會吸引舉辦方對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接投資，且在監(jiān)管不到位的情況下變相分配利潤，獲得雙重的好處。在此情況下，《實施意見》希望通過利息或租金解決變相分配問題的初衷還是不能達(dá)到。（4）在原始捐資有增值的情況下，允許以一次性獎勵的形式回報捐資者，實際上是進(jìn)行了剩余分配，這與傳統(tǒng)非營利組織的定位仍然不符。

　　以上問題的存在，主要原因在于對非營利組織的傳統(tǒng)定位（完全不進(jìn)行利潤分配和剩余分配）已不適應(yīng)社會發(fā)展的需要。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的舉辦者有著多樣化的需求，而法律的規(guī)定卻封閉而有限。法律要求舉辦者的目的必須單一，要么選擇營利，要么選擇不營利，缺少中間形態(tài)和開放性的制度安排。在營利與純粹的非營利之間，還存在著多種形態(tài)。所以，解決問題的思路是借鑒其他國家（地區(qū)）的法律制度以及社會企業(yè)的基本理論，明確承認(rèn)舉辦者保本保值、收回本金的合理需求，擴(kuò)張非營利組織的概念，將其界定為“不以營利為主要目的，不進(jìn)行超出保值和保本范圍的利潤分配和剩余財產(chǎn)分配的組織”，即廣義的非營利組織。

　　廣義的非營利組織包括：（1）公益性養(yǎng)老服務(wù)組織：以公益為目的，不進(jìn)行任何利潤分配和剩余分配的組織。這是最為純粹的非營利組織，包括個人、基金會、教會等公益法人設(shè)立的養(yǎng)老服務(wù)組織和保障基本養(yǎng)老服務(wù)的公辦養(yǎng)老服務(wù)組織。通過前文提到的公益（慈善）組織認(rèn)定制度對公益性養(yǎng)老服務(wù)組織進(jìn)行識別，經(jīng)認(rèn)定的公益性養(yǎng)老服務(wù)組織享有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策和其他優(yōu)惠政策；（2）一般的非營利養(yǎng)老服務(wù)組織：指公益性養(yǎng)老服務(wù)組織之外的其他非營利組織，包括互益型養(yǎng)老服務(wù)組織和保值型養(yǎng)老服務(wù)組織等（在保值的限度內(nèi)允許提取部分利潤）。保值型養(yǎng)老服務(wù)組織允許有限的利潤分配。一般的非營利養(yǎng)老服務(wù)組織是開放性的制度安排，不限于互益型養(yǎng)老服務(wù)組織和保值型養(yǎng)老服務(wù)組織。舉辦人可以在有限分配的限度內(nèi)做出靈活安排。不同的安排會涉及稅收優(yōu)惠的不同，在稅收制度上需要做出相應(yīng)處理。總的原則是：一般的非營利養(yǎng)老服務(wù)組織享有的稅收優(yōu)惠少于公益性養(yǎng)老服務(wù)組織，但多于營利性養(yǎng)老服務(wù)組織。

作者：李芳