我國公益創(chuàng)投的運行模式

【見言】2016年7月，天津發(fā)布全國首個社會組織公益創(chuàng)投規(guī)程地方標準——《天津市社會組織公益創(chuàng)投規(guī)程》。2016年8月，張家港市成立市級社區(qū)發(fā)展基金會，通過基金會統(tǒng)籌運作創(chuàng)投活動。2016年10月，淄博市啟動婦女兒童公益創(chuàng)投計劃；惠州市惠城區(qū)舉辦創(chuàng)投大賽，通過政府購買服務的方式推動婦聯(lián)組織參與社會事務管理。公益創(chuàng)投在全國如火如荼地開展，但各地公益創(chuàng)投標準不一，運行模式也較為多元。

何謂公益創(chuàng)投？

由于目前尚無關于公益創(chuàng)投的法律界定，根據(jù)國內外文獻，整理與翻譯出有關公益創(chuàng)投的定義如下[1]：

1. 公益創(chuàng)投是采用創(chuàng)投資本的原則來適用于公益事業(yè)中，創(chuàng)造更寬廣的“非營利資本市場”。

2. 公益創(chuàng)投意指非營利部門基于社會公益使命與本質的實踐，結合創(chuàng)投資本家在投資新創(chuàng)事業(yè)的想法之上。

3. 除了尋求借助企業(yè)創(chuàng)投手段募集資金來支持非營利性事業(yè)外，亦且提升管理效能、改善組織體制，建立非營利組織的生產(chǎn)力，以因應社會變遷與發(fā)展。

4. 投身于非營利領域中的承諾與結合熱情，恰如營利部門的全球資本市場革命所掀起的“新經(jīng)濟”（new economy）一般，創(chuàng)造出更有效率與更進步的非營利組織的管理與活動。

5. 公益創(chuàng)投是為社會企業(yè)提供金融服務的新型融資模式，追求的是經(jīng)濟利益和社會利益的雙贏。

我國公益創(chuàng)投的運行模式

結合我國當前公益創(chuàng)投的發(fā)展現(xiàn)狀，緊扣社會治理的核心問題并據(jù)此總結出三種公益創(chuàng)投運作模式。

第一種購買服務模式，政府直接將公益創(chuàng)投委托給社會力量運作；

第二種協(xié)作治理模式，政府提供資金支持，公益創(chuàng)投機構提供資金或非資金服務；

第三種合作治理模式，政府與社會力量合伙成立公益創(chuàng)投基金或者設立機構實體。

第一，購買服務模式。公益創(chuàng)投主要由政府發(fā)起并出資，但由于政府無法靈活操作或使用公益創(chuàng)投的工具，從而將公益創(chuàng)投外包給一家或幾家公益創(chuàng)投組織，通過公益創(chuàng)投組織用資金和非資金資源支持其選定的社會組織。相比政府而言，公益創(chuàng)投組織可以更加專業(yè)和靈活，并且彌補了公益創(chuàng)投組織自身操作的資金不足。政府對公益創(chuàng)投的“輸血”發(fā)揮著重要的“牽頭人”作用，并且對備受市場關注的政府購買服務模式做了新的嘗試，目前為我國很多地方政府所采用。當政府資金充?；蛘咝姓蛹壐邥r，為了使公益創(chuàng)投行之有效，最好委托給幾家能力互補的公益創(chuàng)投機構。蘇州的公益創(chuàng)投活動就是由蘇州恩派公益組織發(fā)展中心承辦，昆山市公益創(chuàng)投活動由愛德社會組織培育中心承辦。購買服務模式也是地方層面最常見的公益創(chuàng)投政社合作模式。這一模式的優(yōu)點在于：政府的可控性強，可以排除公益創(chuàng)投中的關系干擾，又可以發(fā)揮第三方的專業(yè)水平。缺點在于如何尋找到優(yōu)秀的、愿意合作的公益創(chuàng)投機構，且創(chuàng)投機構如何參與、投資回報如何安排都沒有成熟的經(jīng)驗，社會力量參與的自主性程度也受到較大限制，未來這種模式的可持續(xù)性機制仍受考驗。

第二，協(xié)作模式。協(xié)作是一種中等合作程度的協(xié)同治理模式。在這一模式下，雙方各自使用自己的異質性資源，在培育和發(fā)展社會組織這一共同目標下開展聯(lián)合行動。通常做法是，政府出資來對所轄范圍內的社會組織開展公益創(chuàng)投，合作方運用自身所具有的專業(yè)特長來對創(chuàng)投對象進行非財務的支持，這種資源的匹配能夠起到避免沖突的效果。在這里的公益創(chuàng)投機構不再是之前作為承辦方的參與式治理角色，而是合作對象的角色，其自主性更強，雙方能夠在一種平等合作的關系下開展合作。這種模式下盡管政府不需要額外付費給公益創(chuàng)投機構，但需要解決公益創(chuàng)投機構尤其是來自于轄區(qū)之外的機構所產(chǎn)生的成本分擔和激勵問題，為此通常需要在政策上給予公益創(chuàng)投機構一定的優(yōu)惠，例如允許他們進行跟投獲得其他方式的經(jīng)濟或社會收益。雙方的合作基于事前的協(xié)議以及事中的聯(lián)席會議方式。

第三，合資模式。合資模式是基于合作治理的理念，雙方或多方平等參與到公益創(chuàng)投之中，這種模式通常要求合作發(fā)起一個新專項基金或特殊目的組織（主要用于開展公益創(chuàng)投服務）

新設專項基金

專項基金的具體操作方式是由一方成立一個“母基金”作為資金池，吸引其他社會主體投入資金或人力等資源，共同開展公益創(chuàng)投。一方面，通過共享資源與網(wǎng)絡，提高了對有潛力的社會組織篩選的效率，相對分散了投資風險；另一方面，聯(lián)合投資也為公益創(chuàng)投多樣化的增值服務提供了便利性。一種合作方式是政府向社會資本投入資金和人力。許多公益創(chuàng)投機構依靠政府的支持或幫助，投資載體可以是一個單獨的基金會。基金會在其下面單獨設立一個專項基金，政府可以通過基金會支持社會組織。例如，英國政府支持的社會借貸機構比如“探險資本基金”。另一種合作方式通常由政府建立一個母基金或者叫引導基金[2]，社會資本將慈善資源注入到政府的引導基金之中。相對于前一種合作方式，這種合作模式適合內部缺乏足夠的資金資源，但又希望支持盡可能多的社會組織的公益創(chuàng)投機構，他們不用投入更多的自有資源資助自己的公益創(chuàng)投項目，對于政府而言也實現(xiàn)了有限資金的漣漪效應，帶來了撬動性改變。在政府主導的公益創(chuàng)投協(xié)作中，形式相對多樣化，基金往往不是必須的。

參照《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》的規(guī)定，政府可以建立“公益創(chuàng)業(yè)投資引導基金”，對我國公益創(chuàng)投發(fā)展給予四種方式的支持: 一是階段參股，即引導基金對公益創(chuàng)投參股，并按事先約定的條件，在一定期限內退出；二是跟隨投資，即引導基金與公益創(chuàng)投共同投資于初創(chuàng)期社會組織；三是風險補助，即對已投資于初創(chuàng)期社會組織的公益創(chuàng)投予以一定補助，增強公益創(chuàng)投抵御風險的能力；四是投資保障，即公益創(chuàng)投挑選出潛在投資價值較大，但投資風險也很大的初創(chuàng)期社會組織，由引導基金對這些企業(yè)先期予以資助，同時由公益創(chuàng)投向這些社會組織提供無償?shù)膭?chuàng)業(yè)輔導；輔導期結束后公益創(chuàng)投對這些社會組織進行股權投資，引導基金對該部分社會組織再給予第二期補助[3]。廣州市2015年初在市慈善總會下面建立了一個社會組織專項發(fā)展基金，廣州市古玩行業(yè)商會捐贈15萬元、廣州醫(yī)療行業(yè)協(xié)會捐贈8萬元，還有其他愛心企業(yè)共捐贈7萬元，共為基金注入首筆30萬元的資金，但這筆基金主要以社會捐贈為主，規(guī)模也比較小。

新設特殊目的組織

另外一種模式是雙方合資成立一個新的特殊目的組織。建立一個新的公益創(chuàng)投機構的戰(zhàn)略適合于有能力投入相當?shù)臅r間和資源（包括全職致力于公益創(chuàng)投的員工）的對象，或是希望以獨特的知名度做得更大，使整個團隊參與進來的機構。設立一個單獨的基金會可能會在稅務和法律方面更有利，也會增強其公益事業(yè)的合法性。政府與基金會等其他機構合作設立專項基金或公益創(chuàng)投機構時，應仔細區(qū)分兩者不同的使命、薪酬計劃、預期回報和投資過程。由于政府資金使用的年度性特征，在這一模式下的公益創(chuàng)投最好以獎金的形式進行，由政府提供獎金，合作方開展非財務支持。合資合作模式也支持政府與社會資本建構包含基金和基金會在內的混合架構，可以在整個投資組合中發(fā)揮協(xié)同效應，例如荷蘭的Noaber基金會和德國的Bonbenture。這類的混合架構同時也創(chuàng)立獨特的法律架構，即平行設立慈善基金會與風險投資基金用于捐贈及股、債權投融資。

上述三種模式可以通過下表進行識別：

 依據(jù)表1的對比，我們可以發(fā)現(xiàn)，上述三種合作模式各有優(yōu)長，我們面臨的問題是如何根據(jù)實際情況采取合適的合作模式，而在實際過程中，更為現(xiàn)實的策略是采用上述一種或幾種模式的混合。盡管公益創(chuàng)投是一個激動人心的嘗試，能給發(fā)展不充分的社會組織帶來巨大的收益，但不同的資源來源、投資流程和產(chǎn)出需求使得政府和社會力量在沒有一個清晰分隔的情況下很難在一個共同體內部操作。公益創(chuàng)投不同運行模式的選擇取決于對政府、營利組織、公益創(chuàng)投機構、非營利組織組織等創(chuàng)投主體期待的平衡。從我國社會福利事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗中可知，短期內政府在公益創(chuàng)投中的角色仍然吃重。為此，我們從地方政府行政層級角度進行分析，見表2所示。

由于地方政府行政層級不同，所面臨的資金約束、合作對象、話語權限和投資范圍都存在較大差異，對政社合作模式也有著不同的需求。

在區(qū)縣級層面，首先由于資金有限并不能保證穩(wěn)定長期的供給，適合通過成立社區(qū)基金會的方式將有限的資金匯聚起來，以備不時之需求，同時還可以面向社區(qū)公民及社會開展勸募。在發(fā)起上可以由民間發(fā)起，也可以由政府發(fā)起，社區(qū)基金會的主要定位應該是資助，采取社區(qū)基金會直接運營方式實施公益創(chuàng)投。與此同時，區(qū)縣一級的慈善組織規(guī)模較小，主要以各種社區(qū)社會組織居多，對資金的需求量也不大，主要以培育為主，由于地理空間分布相對集中，可以集中運營，并且可以共享到辦公場所和設備等硬件資源。

在地市級層面，由于財政資金量增大，相應地對配比資金要求量也就更大，為便于向社會籌款，適合設立專項基金的形式開展合作。政府與社會資本共同投資成立公益創(chuàng)投專項基金，新基金更關注于社會組織的發(fā)展?jié)摿?，著眼于能夠帶來社會變革的社會組織或項目。總的來說，當公益創(chuàng)投機構的基本活動是為社會組織提供捐贈，那么一般會設立一個基金會。如果公益創(chuàng)投機構主要投資于社會目的組織，基本目的是產(chǎn)生社會回報，那么通常會設立一個基金。為避免專項基金出現(xiàn)使用上的糾紛，應該采用理事會形式平衡資金的管理，并應該出臺文件保證投資方的權利。同時，一些地方財政比較寬裕的城市也可以嘗試通過購買服務形式開展公益創(chuàng)投。

在省級層面，因為無論資金量還是社會組織的數(shù)量都較為豐富，公益創(chuàng)投對其他社會主體的吸引力也隨之增加，適合采取政府購買服務的方式，委托一家或幾家能力互補的公益創(chuàng)投機構分配開展能力建設或資金支持業(yè)務，在階段上可以根據(jù)參與主體的目標選擇處于發(fā)展階段的社會組織。如果政府面對的機構數(shù)量較多，則適合建立理事會的形式由多家建立經(jīng)常性的會面機制分配和推動工作。這種情況下，政府不適合高度介入這類組織，而應該給予政策支持，比如在稅收優(yōu)惠等方面。

本文摘錄自《中華人民共和國慈善法評述與慈善政策展望》第11章《公益創(chuàng)投的中國探索與發(fā)展建議》，主編王振耀，本章節(jié)作者：李健，中央民族大學管理學院副教授，基金會研究中心主任。

[1]Justin F.W. Roma Jhaveri, Donielle Newell. Mario Morino: Transitioning from Business Success to Social Impact. http://www.pdf.org/venture_philanthropy/pdfs/esd_midinitiative.pdf.Jason A. Scott. New Economy, New Philanthropy, Published by the National Committeefor Responsive Philanthropy, S Street NW, Suite 620, Washington DC 2009；金玉琦：“非營利組織資源開發(fā)新途徑—公益創(chuàng)投與社會企業(yè)之可行性研究”，南華大學非營利事業(yè)管理研究所碩士論文，2002年；李陽、龍治銘：“國外公益創(chuàng)投及社會企業(yè)研究述評”，載《中國物價》2015年第1期。

[2]政府引導基金又稱創(chuàng)業(yè)引導基金，是指由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會資本，不以營利為目的，以股權或債權等方式投資于創(chuàng)業(yè)風險投資機構或新設創(chuàng)業(yè)風險投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項資金。

[3]劉志陽、邱舒敏：“公益創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展與運行：歐洲實踐及中國啟示”，《經(jīng)濟社會體制比較》，2014年第2期。