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關于《紅十字會法（修訂草案）》的修改意見

【見言】7月5日，全國人大公布了《中華人民共和國紅十字會法（修訂草案）》并公開向社會征求意見?！都t十字會法》在頒布23年后首次修法。面對近年來公眾對中國紅十字會的質(zhì)疑和關注，這次法律修訂是否能夠滿足社會各界對于這部法律的期待？

中國紅十字會是國際紅十字會運動組成部分。中國作為《日內(nèi)瓦公約》的締約國，頒布《紅十字會法》不僅是對紅十字會的性質(zhì)、機構(gòu)、監(jiān)管制度等相關制度做出明確規(guī)定，也是中國履行公約義務的體現(xiàn)。在對《紅十字會法》進行修訂時，建議從三個方面來考慮修訂草案的定位。

第一，紅十字會從性質(zhì)上而言屬于法定機構(gòu)。中國紅十字總會并不需要在民政部門登記，其法人身份根據(jù)《紅十字會法》而取得。而地方各級紅十字會部分在民政部門進行登記。紅十字會并不屬于《慈善法》所規(guī)定的法律意義上的慈善組織。但同時修訂草案的第21條增加了關于紅十字會向捐贈者開具公益事業(yè)捐贈票據(jù)以及捐贈者可以享受稅收優(yōu)惠的規(guī)定，紅十字會也可以進行公募。因此，紅十字會的財產(chǎn)是具有公共性、公益性的。因此《紅十字會法》對紅十字會的規(guī)范應該類似慈善法之于慈善組織的定位，應該對紅十字的性質(zhì)、內(nèi)部組織機構(gòu)的基本職責和監(jiān)督管理、信息公開方面的義務等方面進行較為明確的規(guī)范。

第二，紅十字會的監(jiān)管機構(gòu)并不完整，其監(jiān)管體系有所缺失。如上所述，中國紅十字總會并不受民政部門的監(jiān)管體系監(jiān)管，地方紅十字會也有一部分不在民政部門登記。因而對于包括中國紅十字總會在內(nèi)的一部分紅十字會并沒有年檢等日常監(jiān)管制度能夠?qū)崿F(xiàn)對其日常運營狀況的外部監(jiān)督。因此，作為法定機構(gòu)，建議紅十字會的章程的一些基本制度和原則由法律明確，通過法律規(guī)定來統(tǒng)一和規(guī)范內(nèi)部治理和監(jiān)管規(guī)則，以提高組織責信和管理水平。

第三，過去幾年中，公眾對紅十字會有較多的關注和質(zhì)疑。修訂后的《紅十字會法》在如何提高紅十字會的透明度，加強內(nèi)部治理等方面回應社會期待，也是本次修法的重要職責。

《紅十字會法》在1993年初次頒布的時候，我國的慈善事業(yè)還很不發(fā)達，整體法律健全程度也較低，因此整部《紅十字會法》的規(guī)范比較粗略和原則，部分條文和表述也已過時。結(jié)合在新的社會背景下對《紅十字會法》所發(fā)揮職能的需求，對修訂草案的條文提出以下修改意見。

1明確自然人能否成為紅十字會會員

第三條中華人民共和國公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，承認中國紅十字會章程并繳納會費的，可以自愿參加中國紅十字會。企業(yè)、事業(yè)單位及有關團體通過申請可以成為紅十字會的團體會員。國家鼓勵自然人、法人以及其他組織參與紅十字志愿服務。國家支持在學校開展紅十字青少年工作。

建議：本條第二款中有關“企業(yè)、事業(yè)單位及有關團體通過申請可以成為紅十字會的團體會員”的規(guī)定是修訂草案中的新增條款。但與原第一款中公民“繳納會費”、“自愿參加”紅十字會的方式并未統(tǒng)一協(xié)調(diào)。第一款的規(guī)定是否指稱與團體會員具有同等地位的自然人會員，在法條中應該予以明確。

2明確“會員代表大會”職權和相關制度

《修訂草案》第三條第二款規(guī)定：“中國紅十字會全國會員代表大會依法制定或修改中國紅十字會章程，章程不得與憲法和法律相抵觸。”同樣，在第八條有關組織治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定中也出現(xiàn)了“會員代表大會”的表述。但是整個法律中對會員代表大會如何產(chǎn)生，有哪些職權，應該施行何種會議制度并無規(guī)定。

建議：會員代表大會也是中國紅十字會組織結(jié)構(gòu)中的一部分。從通常經(jīng)驗理解，會員代表大會應該在組織治理架構(gòu)中具有較高地位的決策機構(gòu)。修訂草案中應該增加相應的條款，對會員代表大會的職權、產(chǎn)生辦法和會議制度作出明確規(guī)定。

3細化對紅十字會組織結(jié)構(gòu)的規(guī)定

第八條各級紅十字會設立理事會、監(jiān)事會。理事會、監(jiān)事會由會員代表大會選舉產(chǎn)生，向會員代表大會負責并報告工作，接受其監(jiān)督。

理事會民主選舉產(chǎn)生會長和副會長。各級紅十字會會員代表大會閉會期間，由理事會執(zhí)行會員代表大會的決議。執(zhí)行委員會是理事會的常設執(zhí)行機構(gòu)，其人員組成由理事會決定，向理事會負責并報告工作。理事會、執(zhí)行委員會工作受監(jiān)事會監(jiān)督。上級紅十字會指導下級紅十字會工作。

建議：理事會和監(jiān)事會在紅十字會的內(nèi)部治理中發(fā)揮核心的作用。而組織結(jié)構(gòu)的健全和規(guī)范化是一個組織內(nèi)部治理完善的保障和基礎。在《修訂草案》中有關組織結(jié)構(gòu)的規(guī)定僅有一條，所作規(guī)定過于原則。對于各級紅十字會理事會的理事數(shù)量、人員構(gòu)成、重大事項表決機制等都未作規(guī)定。建議細化完善理事會、監(jiān)事會和執(zhí)行委員會的相關制度，這樣才會在舊法的基礎上有實質(zhì)性的突破。

雖然法律規(guī)定的不宜過細，應該保留一定的空間交由紅十字會章程對組織機構(gòu)的具體制度進行規(guī)定。但參照商業(yè)領域的《公司法》規(guī)定，法律仍然對股東大會/股東會、董事會等重要組成機構(gòu)的職能分工、會議制度等方面做出基本規(guī)定。以此，《紅十字會法》不應將組織結(jié)構(gòu)的規(guī)則全部交由章程確定。

4明確經(jīng)費來源中的“動產(chǎn)和不動產(chǎn)收入”

在第十八條“紅十字會經(jīng)費的主要來源”一條中，其中一項經(jīng)費來源是“動產(chǎn)和不動產(chǎn)的收入”。這一表述很容易產(chǎn)生歧義。這里未明確動產(chǎn)和不動產(chǎn)收入是否是紅十字會進行投資主動保值增值收入，還是只可以采取較為安全的消極保值收入。另外，紅十字會是否可以進行非營利的經(jīng)營性的活動也并未明確，如果可以，紅十字會可以在多大程度上進行非營利性的經(jīng)營性活動也并不清楚。

建議：如上所述，由于紅十字會的財產(chǎn)同樣具有公共和公益屬性，其使用和管理和需要遵守一定規(guī)則，建議修改“動產(chǎn)和不動產(chǎn)收入”這種容易產(chǎn)生理解歧義的表述，對紅十字會財產(chǎn)的保值增值規(guī)則進行基本規(guī)定，填補此方面的法律空白。

5完善對紅十字會募捐權利的規(guī)范

第二十條紅十字會為開展救助工作，可以依法進行募捐活動。

建議：此條賦予了紅十字會募捐的權利，隨著《慈善法》的出臺，確定了慈善領域規(guī)范慈善募捐的法律框架，將慈善募捐分為公開募捐和定向募捐兩類，該條表述也應當參照完善。在實踐中，紅十字會是少數(shù)可以進行公開募捐的幾類組織之一。建議在該條表述中，將“可以依法進行募捐活動”修改為“可以依法面向公眾進行募捐活動”。

同時該條中“為開展救助工作”的范圍界定并不清楚明確。根據(jù)本法第十一條的規(guī)定，紅十字會的職責除了開展救援、救災相關工作外，還包括開展應急救護陪訓、開展紅十字志愿服務等工作。紅會履行救助以外其他職責的過程中所需要的經(jīng)費是否就意味著不能通過募捐取得呢？需要在法律修訂時予以明確。

6完善對紅十字財產(chǎn)處分的規(guī)范

第二十二條紅十字會有權處分其接受的捐贈款物；在處分捐贈款物時，應當尊重捐贈者的意愿。

建議：該條規(guī)定僅規(guī)定了紅十字會有對其接受捐贈的款物進行財產(chǎn)處分的權利，同時也應當組中捐贈者的意愿。但是，這里缺失了對紅十字會對其所募集的財產(chǎn)的使用還應該與紅十字會法定的使命和職責相一致。例如，如果捐贈者的意愿是指定資助或救助其近親屬，在紅十字會開展活動中牟取私人利益，也應予以禁止。因此建議在該條規(guī)定中增加對紅十字財產(chǎn)的使用應該符合紅十字會的使命和職責的限制。

7適當擴大紅十字會審計結(jié)果的報告范圍

第二十三條第三款：紅十字會應當聘請依法設立的獨立第三方機構(gòu)，對捐贈款物的來源和使用情況進行審計，并將審計結(jié)果向紅十字會理事會報告。

建議：近年來紅十字會的社會公信力受到嚴峻挑戰(zhàn)，此次修法的最重要目標之一就是加強紅十字會的信息公開和公眾監(jiān)督，加強各級紅十字會的責信，提高紅十字會的社會公信力。而對于第三方機構(gòu)審計結(jié)果僅向理事會公開的規(guī)定，其監(jiān)督范圍太多狹小，不利于紅十字會公信力的提升。

因此，建議擴大審計結(jié)果的報告范圍，以適當?shù)男问较蛏鐣_。由于紅十字會可以向社會公眾募捐，也享受給捐贈人稅收優(yōu)惠待遇的公共財政讓渡，因此社會公眾應該對紅十字會享受監(jiān)督權。僅向作為內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的理事會報告對紅十字會的監(jiān)督制約并不足，有自我監(jiān)督之嫌。至少，審計報告結(jié)果應該除向理事會報告外，還應當定期向“會員代表大會”報告，然而在本修訂該案中，會員代表大會這一重要機構(gòu)又被遺漏。

8完善信息公開的規(guī)定

第二十四條紅十字會應當建立健全信息公開制度，規(guī)范信息發(fā)布，定期向社會公布捐贈款物的接受和使用情況，接受社會監(jiān)督。

建議：本條規(guī)定了紅十字會的信息公開義務。但是僅規(guī)定紅十字會應當“定期向社會公布捐贈款物的接受和使用情況，接受社會監(jiān)督。”這里的定期具體應該是每年公布一次還是一年公布幾次并未明確。那么是否意味著紅十字會以多久為周期進行信息發(fā)布完全是自主決定呢？由于紅十字會并不全受監(jiān)管部門的監(jiān)督管理。如果不在法律中對紅十字會的具體信息公開義務進行規(guī)定，則容易將其置于監(jiān)管真空的狀態(tài)。

2012年7月10日國務院印發(fā)的《關于促進紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》規(guī)定：“各級紅十字會要按照規(guī)定嚴格執(zhí)行信息公開制度，做到資金募集、財務管理、招標采購、分配使用等捐贈信息公開透明，切實保障捐贈人和社會公眾的知情權、監(jiān)督權。要建立健全新聞發(fā)言人制度，及時、全面、真實、準確地向社會發(fā)布相關信息，及時回應社會關切。”因此，建議參照以上規(guī)定，在修正案中進一步細化信息公開的規(guī)定。

9完善紅十字會及其工作人員的法律責任形式

《修訂草案》新增法律責任一章，在第二十七條對紅十字會及其工作人員的法律責任，在第二十八條對紅十字會以外的自然人、法人或者其他組織的法律責任。明確進行規(guī)定有關機構(gòu)和個人的法律責任本法修訂草案的一項重大進步。然而在第二十七條中，紅十字會及其工作人員的法律責任形式僅有責令改正、給予處分和構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任這三種。與第二十八條有關于民事責任的規(guī)定不同，第二十七條的法律責任中缺少了民事責任這一責任形式。

建議：在第二十七條補充民事責任的相關規(guī)定，完善法律責任形式。對因紅十字會工作人員違法違規(guī)行為而造成財產(chǎn)損失，也應有所防范。應當明確紅十字會工作人員侵占、濫用紅十字會的財政造成財產(chǎn)損失的民事賠償責任。